Resumo
A Lei 13.019/2014[1] (Marco Regulatório das Organizações da Sociedade Civil) introduziu no ordenamento jurídico brasileiro uma nova sistemática no que diz respeito à relação jurídica entre os governos e as Organizações da Sociedade Civil-OSCs, especialmente quanto à transferências de recursos para a consecução de finalidades de interesse público. As OSCs, nos termos da referida, são entidades sem fins lucrativos que desenvolvem ações de interesse público e não tem o lucro como objetivo. Embora sancionada em 31 de julho de 2014, a Lei 13. 019 só passou a produzir efeitos para a União, os Estados e o Distrito Federal em 23 de janeiro de 2016 e para os Municípios em 1º de janeiro de 2017. Trata-se, portanto, de recentíssima legislação que muda diametralmente a relação jurídica entre o Estado e o Terceiro Setor, especialmente no que concerne à prestação de contas. O presente estudo visa precipuamente analisar a nova sistemática de prestação de contas dos recursos transferidos às OSCs por meio dos instrumentos de “fomento” ou “colaboração” preconizados pela nova Lei. Isso porque, a Lei propõe uma nova abordagem para a prestação de contas, que prima pela aferição do cumprimento das metas e do alcance dos resultados, o que permite à administração pública avaliar o cumprimento dos objetivos previstos no plano de trabalho, ao mesmo tempo em que possibilita a adoção de medidas interventivas ou corretivas no sentido de assegurar a necessária efetividade no desenvolvimento dos projetos ou atividades levados a efeito pelas Organizações da Sociedade Civil.
Palavras-chave: Organização da Sociedade Civil. Marco Regulatório. Políticas Públicas. Prestação de Contas. Controle. Transparência. Eficiência e Efetividade.
SUMÁRIO
1 Introdução; 2 Organização da Sociedade Civil, O conceito adotado pela Lei 13.019/2014; 3 Instrumentos das Parcerias (Termo de Colaboração, Termo de Fomento e Acordo de Cooperação; 3.1 O Termo de Colaboração; 3.2 O Termo de Fomento; 3.3 O Acordo de Cooperação; 4 A prestação de contas e suas peculiaridades ; 4.1 Procedimentos para a prestação de contas; 4.2 Os relatórios como componentes da prestação de contas; 4.3 Os prazos para a prestação de contas pela organização da sociedade civil; 4.4 Os procedimentos e os prazos para apreciação da prestação de contas pela administração pública; 4.5 A manifestação da administração sobre as contas prestadas 5 Considerações finais.
1. INTRODUÇÃO.
O Parágrafo único do artigo 70 da Constituição Federal de 1988[i][2] determina que “prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos...”.
Faz todo sentido a imposição da norma constitucional, posto que, independentemente da natureza jurídica da “pessoa”, o simples fato de lidar com dinheiro, bens ou valores públicos recai sobre si o dever de prestar contas.
A lógica da obrigatoriedade de prestar contas, inclusive por pessoas jurídicas de direto privado está no fato de que a sociedade por ser a “dona” do erário, tem o direito de saber como e onde estão sendo investidos os recursos que dela foram retirados por meio do fenômeno da tributação.
Atualmente a forma de repasse dos recursos às Organizações da Sociedade Civil ocorre por meio das chamadas Parcerias na forma de “Colaboração” ou “Fomento”, cuja disciplina guarda lugar nas disposições da Lei nº 13.019/2014, também conhecida como “Marco Regulatório das Organizações da Sociedade Civil” e se operacionalizam por meio de Transferências Voluntárias[3].
Tendo em vista a nova metodologia adotada pela Lei supra no que diz respeito à prestação de contas dos recursos transferidos ao Terceiro Setor, o presente artigo pretende analisar se o novo formato proposto tende a dar maior efetividade à destinação desses recursos.
Até 23 de janeiro de 2016, quando a mencionada Lei entrou em vigor para a União, os Estados e o Distrito Federal, a transferência de recursos ao Terceiro Setor ocorria por meio de Convênios ou outros instrumentos congêneres, como repasse financeiro ou contrato de repasse conforme o caso. Para estes casos, a prestação de contas era, em regra, eminentemente financeira, cuja análise se dava essencialmente sobre o gasto efetuado não havendo, em regra, maiores preocupações quanto à sua efetividade e, consequentemente quanto aos resultados alcançados.
No dia 1º de janeiro de 2017, a Lei entrou em vigor também para todos os municípios da federação.
Em substituição aos convênios, o Termo de Fomento e o Termo de Colaboração, de acordo com a Lei 13.019, são os novos instrumentos jurídicos aptos à regular a celebração de parecerias com as Organizações da Sociedade Civil em que haja a transferência de recursos financeiros. Para estes casos, a prestação de contas tem um novo enfoque, posto que, baseada no cumprimento das metas e no alcance dos resultados previstos no pertinente plano de trabalho.
2. ORGANIZAÇÃO DA SOCIEADE CIVIL, O CONCEITO ADOTADO PELA LEI 13.019/2014.
As Organizações da Sociedade Civil nos termos em que preconiza o Artigo 2º, I da Lei 13.019/2014, “são entidades sem fins lucrativos que desenvolvem ações de interesse público e não tem o lucro como objetivo”. Segundo a lei, essas entidades devem atuar na promoção e defesa de direitos e em atividades nas áreas de direitos humanos, saúde, educação, cultura, ciência e tecnologia, desenvolvimento agrário, assistência social, moradia, entre outras.
Inclui-se também neste conceito as sociedades cooperativas disciplinadas pela Lei 9.867/1999, bem como as compostas por pessoas sob situação de risco ou vulnerabilidade social, as que prestam apoio e fomento à educação e capacitação de trabalhadores rurais e aquelas cujos objetivos estão voltados à execução de atividades ou de projetos de interesse público e de cunho social.
Além destas, são também consideradas Organizações da Sociedade Civil as organizações religiosas que além da prática do culto, se dediquem a atividades ou a projetos de cunho social.
Revela-se com tal conceito que a Lei 13.019/2014 fechou o escopo quanto às entidades aptas formalmente a pleitear recursos públicos para a consecução de finalidades de interesse público recíproco.
É evidente que quis o legislador priorizar e ao mesmo tempo valorizar as Organizações cujos objetivos apontem para uma finalidade de interesse público. Por sua vez, a Lei em comento extirpa de vez possíveis aventureiros, responsáveis por mal versar a destinação dos recursos públicos previstos para apoiar projetos ou atividades de cunho social.
Conforme já dito alhures, as parcerias podem se dar na forma de colaboração, fomento ou cooperação, cujo detalhamento veremos a seguir.
3. INSTRUMENTOS DAS PARCEIRAS (Termo de Colaboração, Termo de Fomento e Acordo de Cooperação).
A Lei 13.019/2014 rompeu com a antiga sistemática adotada para fins de repasses de recursos financeiros ou cessão de bens às organizações do terceiro setor. Para a consecução dos instrumentos voltados à dar concretude ao liame jurídico entre a administração pública e as organizações não governamentais, por muito tempo, tomou-se por empréstimo a figura do convênio, cujas regras estão previstas no artigo 116 da Lei 8.666/93[4].
Com o passar do tempo verificou-se que o convênio não mais era o instrumento adequado a regular as parcerias com essas entidades, haja vista a pluralidade de atos normativos editados pelas três esferas de governo (União, Estados, Distrito Federal e municípios) para dar forma à relação jurídica estabelecida. Essa situação gerava uma complexidade de exigências às entidades provocando constante insegurança jurídica.
Com o advento da nova lei, os convênios ficaram adstritos à relação jurídica entre os entes federados ou pessoas jurídicas a eles vinculados[5], bem como às entidades filantrópicas e as sem fins lucrativos[6] nos termos do Art. 3º, IV da Lei 13. 0189/2014.
Surgem com a nova legislação as parcerias, cujo gênero comporta três espécies: “Termo de Colaboração”, “Termo de Fomento” e “Acordo de Cooperação”. Tais instrumentos demonstram que, a relação jurídica a ser estabelecida entre a administração pública e o particular, tem nítida afeição de um regime de mútua colaboração para o alcance de determinada finalidade pública.
A Lei em referência (Art. 1º) instituiu normas gerais para as parcerias entre a administração pública[7] e organizações da sociedade civil, incluindo-se aí, a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios. Restou aos mencionados entes federados regulamentar a Lei, adequando seu texto normativo à realidade local.
A partir de sua entrada em vigor (23/01/2016 para União, Estados, Distrito Federal e Municípios e 1º/01/2017 para os Municípios) todos os entes federados devem total obediência aos ditames da Lei, não podendo, portanto, adotar outros instrumentos para fins de repasses de recursos às OSCs que não sejam aqueles expressamente previstos (termo de colaboração, termo de fomento e acordo de cooperação).
Ressalte-se que, para a nova lei, em nenhuma hipótese a relação jurídica é verticalizada, com aspecto de subordinação entre Governo e Organização da Sociedade Civil. Muito pelo contrário, ambos devem caminhar lado a lado na busca do alcance dos objetivos propostos na parceria.
Caso a relação jurídica fosse marcada por certa hierarquia, não faria sentido tratá-la como parceria, haja vista a convergência de vontades voltadas à objetivos comuns.
A obra denominada “Marco Regulatório das Organizações da Sociedade Civil” de iniciativa da Secretaria-Geral da Presidência da República[8], muito bem conceituou o caráter social das parcerias quando assim descreveu: “Sem que abra mão do papel do Estado, as parcerias com organizações da sociedade civil para a realização de políticas de interesse público complementam e aprimoram o caráter democrático e descentralizado da administração pública, impactando a concepção e a gestão do próprio Estado. Essa forma de operacionalização democrática confere às políticas públicas recursos de inovação, tais como maior capilaridade, porosidade territorial e incorporação de mecanismos e tecnologias próprios de uma sociedade civil que, diariamente, experimenta e encontra soluções para questões estruturais do país e detém parte importante do conhecimento e estratégias para enfrenta-las”.
Nesse sentido, a nova sistemática imposta pela Lei, visa precipuamente valorizar o conhecimento e a capilaridade que as OSCs possuem o que permite, seguramente, o máximo alcance para a realização de políticas voltadas ao interesse público.
As espécies de parcerias são objeto de estudo nos tópicos seguintes.
3.1. O Termo de Colaboração.
Dentre as espécies de parceria possíveis de se realizar com as Organizações da Sociedade Civil está o Termo de Colaboração que, segundo a Lei, é o instrumento jurídico hábil para a formalização de parcerias voltadas a desenvolver políticas públicas em que os parâmetros e as diretrizes são de iniciativa da própria administração.
É cediço que o poder público por mais esforço que faça, dificilmente alcançaria os objetivos das políticas públicas que pretende desenvolver junto à sociedade como um todo, mesmo que para isso dotasse sua estrutura de uma logística robusta. É nesse cenário que as Organizações da Sociedade Civil também se inserem, porquanto possuem relevante capilaridade no meio social.
É comum nos depararmos com organizações não governamentais desenvolvendo algum tipo de atividade que são próprias dos governos. Atuam essas pessoas como parceiras da administração no sentido de levar a efeito a ação governamental. O convênio, por anos a fio regulou esta relação que após o advento da Lei 13.019 passou a ser estabelecida na forma de parceria na modalidade termo de colaboração.
Quando o projeto ou atividade for protagonizado pela Organização da Sociedade Civil a parceria se evidenciará na forma de “termo de fomento” como veremos no tópico a seguir.
3.2. O Termo de Fomento.
Inúmeras organizações da sociedade civil sem fins lucrativos foram constituídas com a finalidade de desenvolver alguma atividade que, por sua natureza, sempre alcançam o interesse público. Por não auferir o lucro, tais entidades buscam junto ao poder público o necessário apoio financeiro voltado a financiar suas atividades ou projetos.
No Brasil, o chamado “Terceiro Setor” cresceu em ritmo acelerado nas últimas décadas. Segundo o mapa das Organizações da Sociedade Civil, publicado pelo Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada[9], são mais 390.000 espalhadas pelo país.
Nos termos da Lei 13.019, quando a iniciativa do plano de trabalho for da organização da sociedade civil, o repasse de recursos financeiros será formalizado por meio de Termo de Fomento. É a forma pela qual a administração reconhece iniciativas da sociedade civil no sentido de incentivar o desenvolvimento de tecnologias sociais.
Quando a parceria não envolver a transferência de recursos financeiros, sua formalização ocorrerá por meio de acordo de cooperação, conforme veremos no tópico seguinte.
3.3. O Acordo de Cooperação.
Nem sempre as parcerias estabelecidas entre governos e terceiro setor envolvem a transferência de recursos financeiros. Pode ser que a execução de determinado projeto ou atividade careça tão somente de algum tipo de logística, seja na forma de utilização de equipamentos, de móveis, de imóveis ou até mesmo cedência de pessoal. Segundo a Lei, quando a parceira tem por objetivo este tipo de liame jurídico, sua formalização ocorrerá por meio do acordo de cooperação.
4. A PRESTAÇÃO DE CONTAS E SUAS PECULIARIDADES.
A Lei 13.019/2014 reservou um capítulo inteiro (Capítulo IV) ao tema “prestação de contas”, cujos pressupostos para sua elaboração, além da lei, se assentam nas regras estabelecidas no instrumento de parceria e no respectivo plano de trabalho.
Entendeu o legislador que as OSCs por serem compostas por membros da sociedade civil e que, em regra, não são detentores de amplos conhecimentos técnicos, determinou que a administração deve fornecer manuais específicos quanto a metodologia a ser aplicada às parcerias, nos quais os procedimentos devem ser simplificados e racionalizados. Eventuais alterações nesses manuais devem ser previamente comunicadas à organização da sociedade civil e amplamente publicadas na imprensa oficial.
De acordo com Moro (2016)[10], “O verbo ‘fornecerá’ impõe a obrigação à Administração Pública. É portanto, direito da OSC exigir os manuais específicos para realizar, em conformidade com o que a Administração pretende, a prestação de contas dos recursos recebidos por meio das parcerias”.
De acordo com a nova lei, diferentemente do que ocorria outrora, a prestação de contas a ser formulada pela organização da sociedade civil, deve ser apresentada com a descrição pormenorizada das atividades realizadas de modo a comprovar o cumprimento do objeto da parceria e deve conter elementos suficientes que permitam ao gestor da parceria concluir que as metas foram cumpridas e os resultados alcançados.
Com a nova Lei, quis o legislador que a prestação de contas fosse composta de procedimento diferenciado cujo desdobramento estivesse voltado para o alcance dos resultados da parceria, conforme veremos nos tópicos seguintes.
4.1. Procedimentos para a Prestação de Contas.
O § 3º do artigo 64 do marco regulatório das OSCs diz que “a análise da prestação de contas deverá considerar a verdade real e os resultados alcançados”.
Nesse sentido, é visível que o enfoque dado ao dever de prestar contas é outro, que não a mera compatibilidade numérica entre as receitas e as despesas da parceria. Para tanto, de acordo com a lei, a prestação de contas a ser formalizada pela organização da sociedade civil, deve conter elementos capazes de evidenciar a integridade da execução do objeto, de modo a permitir que o gestor da parceria possa aferir o cumprimento das metas e o alcance dos resultados delineados no plano de trabalho, daí a razão de a prestação de contas ser pautada em resultados. Para Monte (2017)[11] é a manifesta intenção do legislador em aplicar o princípio do controle de resultados.
Importante ressaltar que a “verdade real” preconizada pela referida lei, deixa para segundo plano a aferição dos resultados financeiros, haja vista que sua análise objetiva verificar o nexo de causalidade entre as receitas e as despesas realizadas e sua conformidade com as metas traçadas no plano de trabalho. Tanto é que, metas não cumpridas e resultados não alcançados, são motivos ensejadores da declaração de irregularidade da prestação e para a eventual glosa de valores transferidos em função da parceria.
Evidentemente que o fato de a Lei privilegiar a verdade real, em nenhum momento está a OSC desincumbida de manter rigorosamente em dia sua escrituração contábil e financeira. De tal sorte que os dados financeiros constituem-se em objeto de análise para fins de aferição do nexo de causalidade entre os valores que foram dispendidos pela administração e a realização da despesa pela entidade e sua conformidade com a lei.
A Lei 13.019/2014 dá importante enfoque à produção dos relatórios que tem por finalidade evidenciar o cumprimento dos compromissos delineados nos termos de fomento ou colaboração conforme o caso, tema que será abordado no tópico seguinte.
4.2. Os Relatórios como componentes essenciais da Prestação de Contas.
O caput do artigo 66 da lei de Fomento e Colaboração faz menção aos relatórios que, no curso da execução do objeto da parceria devem ser providenciados tanto pela organização da sociedade civil quanto pela administração.
Não obstante a referência que o artigo faz ao disposto no inciso IX do art. 22 que, na versão original da Lei tratava do modo e periodicidade das prestações de contas, não se atentou o legislador que tal regra fora expressamente revogada pela Lei 13.204/2015 sendo certo que, a remissão do artigo 66 tornou-se “letra morta”.
São quatro os relatórios inerentes à prestação de contas previstos na Lei, já com as alterações dadas pela Lei 13.204/2015, quais sejam: o relatório de execução do objeto e o relatório de execução financeira, estes de incumbência da organização da sociedade civil e; o relatório de visita técnica in loco e o relatório técnico de monitoramento e avalição a serem providenciados pela administração pública.
A premissa trazida ao universo jurídico pela Lei 13.019 é que os recursos transferidos no âmbito das parcerias alcancem o seu desiderato, qual seja, o interesse público.
A diferença entre as rotinas adotadas nos antigos instrumentos como os convênios ou instrumentos congêneres e a exigida pela nova legislação é que a organização da sociedade civil deve elaborar minucioso relatório de execução do objeto em que reste demonstrado o cumprimento dos objetivos das atividades ou projetos desenvolvidos, inclusive com dados comparativos entre as metas propostas e os resultados alcançados.
Talvez a grande novidade que se possa enfatizar, é o fato de que a clara demonstração do cumprimento do objeto da parceria por meio do relatório de execução do objeto supre a apresentação pela OSC do relatório de execução financeira, cuja finalidade é apresentar a descrição das receitas e despesas efetivamente realizadas e sua vinculação com o objeto da parceria, exigência que somente se consuma na hipótese de descumprimento de metas e o não alcance dos resultados estabelecidos no plano de trabalho.
É de se notar que a nova Lei, pelo menos de início, rompe com a tradicional forma de prestar contas, privilegiando o cumprimento do que fora previamente planejado no plano de trabalho primando pelo cumprimento das metas e o alcance dos resultados.
Por sua vez, a análise da prestação de contas pela administração pública deve considerar o conteúdo do relatório de visita técnica in loco, caso esta tenha sido realizada no decorrer da execução a parceria. Esse procedimento visa identificar as evidências capazes de comprometer a lisura na aplicação dos recursos, bem como o cumprimento dos objetivos da parceria.
O mesmo deve ocorrer quando existente o relatório de monitoramento e avaliação homologado pela comissão de monitoramento e avaliação, oportunidade em que será verificada a conformidade do cumprimento do objeto da parceria, bem como se os resultados propostos foram alcançados.
É da incumbência do gestor da parceria emitir o competente parecer técnico sobre a prestação de contas do termo de fomento ou colaboração, oportunidade em que, em sendo a prestação de contas final o parecer será conclusivo. Caso a duração da parceria exceda ao período de um ano, a prestação de contas será parcial ao final de cada exercício.
Com a nova Lei, quis o legislador que as OSCs busquem ao máximo a sustentabilidade em suas ações, nesse sentido, os relatórios técnicos a serem produzidos pela administração, mesmo que parciais, devem, necessariamente, evidenciar os resultados e os benefícios alcançados com a parceria, os impactos econômicos e sociais e o grau de satisfação das pessoas diretamente afetadas pelo projeto ou atividade.
A efetividade perseguida pela nova lei permite que a administração, nas parcerias com vigência superior a um ano, promova pesquisa de satisfação com o publico alvo da parceria (§ 2º do art. 58), de maneira que, as informações obtidas possam orientar eventuais ajustes para o escorreito cumprimento dos objetivos estabelecidos no plano de trabalho. Daí a razão de se afirmar que a lei estabelece de vez no âmbito das transferências voluntárias a evidente política de resultados.
O artigo 65 da Lei 13.019/2014 determina que a prestação de contas das parcerias deve se dar em plataforma eletrônica de modo que, qualquer pessoa interessada possa ter acesso aos dados e documentos nela inseridos, porém, dispensou esta obrigatoriedade para os municípios com menos de cem mil habitantes, exceção esta disposta no inciso II do artigo 81-A, cuja redação foi dada pela Lei 13.204/2015.
Mesmo nas hipóteses em que a prestação de contas ocorra em plataforma eletrônica, determina a lei (art.68), que, os documentos nela inseridos, devem ser mantidos na sua forma original nos arquivos da entidade por um prazo de dez anos. Tal exigência legal faz todo o sentido na medida em que os documentos relacionados ao objeto das parcerias devem estar disponíveis para eventual aferição que futuramente se torne necessária.
Para que a prestação de contas das parcerias disciplinada pela Lei de Fomento e Colaboração cumpra seu rito, uma série de prazos foram estabelecidos, conforme se verá no tópico seguinte.
4.3. Os Prazos para a Prestação de Contas pela Organização da Sociedade Civil.
Conforme dito alhures, todo aquele que lida com recursos públicos tem o dever de prestar contas em determinado prazo. Com base nessa premissa, o legislador determinou no art. 69 da Lei, que a organização da sociedade civil deve prestar contas da boa e regular aplicação dos recursos a ela transferidos em razão da parceria estabelecida.
Define a lei que, a prestação de contas deve se dar no prazo de noventa dias a contar do término da vigência da parceria, prorrogável por mais trinta dias, ou no final de cada exercício para aqueles casos em que sua duração transcenda o exercício financeiro. Referidos prazos não afastam a possibilidade de, a qualquer tempo, a administração promover a tomada de contas, ante a evidência de irregularidades na execução do objeto.
Não diferente, a Lei estabeleceu prazo para que a administração promova a análise das prestações de contas, assunto este que será abordado no tópico seguinte.
4.4. Os Procedimentos e os prazos para apreciação da Prestação de Contas Final pela Administração Pública.
É da competência da administração pública manifestar-se conclusivamente sobre a prestação de contas levada a efeito pela organização da sociedade civil. Para tanto, definiu o legislador que alguns prazos devem ser obedecidos.
Ao apreciar a prestação de contas e, em sendo constatada alguma impropriedade que der causa à sua rejeição, a administração, quando for o caso, deve promover o devido registro em plataforma eletrônica ou mesmo no processo físico nas hipóteses em que o ente federado é dispensado da utilização de plataforma eletrônica, haja vista que tais informações serão levadas em consideração na assinatura de futuras parcerias.
Um dos aspectos relevantes na gestão dos recursos financeiros transferidos no âmbito das parcerias é a clara homenagem ao princípio da transparência, tanto é que se exige que a escrituração contábil seja realizada em consonância com as Normas Brasileiras de Contabilidade. Nas palavras de Moro (2016, p. 53) “A OSC deverá contar com o auxílio do contador para fazer a projeção da remuneração e dos encargos incidentes, incluindo os valores no plano de trabalho”.
No quesito transparência, a lei, em seu artigo 10 e seguintes é enfática ao determinar que a administração deve manter em sua página oficial na internet a relação das parcerias celebradas, bem como os respectivos planos de trabalho durante 180 dias após o seu encerramento.
Não diferente, a Organização da Sociedade Civil deve dar amplo conhecimento das parcerias que celebrou com a administração publica, seja por meio da internet ou em locais visíveis de sua sede social.
Tais informações devem se dar de forma pormenorizada e devem conter no mínimo os dados referentes ao objeto da parceria, os valores repassados e recebidos, sobre a prestação de contas e, quando a equipe de trabalho for remunerada com recursos da parceria, também as funções desempenhadas por seus integrantes e o valor total de sua remuneração.
O prazo para que a administração pública se manifeste sobre a prestação de contas final da parceria é de cento e cinquenta dias após o seu recebimento. Uma vez constatada alguma irregularidade ou omissão no dever de prestar contas, dispõe a organização da sociedade civil de até quarenta e cinco dias para sanar a irregularidade ou dar cumprimento à obrigação.
A revista “Marco Regulatório das Organizações da Sociedade Civil”, elaborada pela Secretaria Geral da Presidência da República[12] aponta como relevante o estabelecimento de prazos para o saneamento de inconsistências quando diz que é “igualmente relevante prever prazos máximos para diligências, que são as solicitações de esclarecimento ou de complementação de informações realizadas previamente à análise final da prestação de contas. Para que deixe de ser um procedimento protelatório, entendeu-se necessário estabelecer um prazo máximo, ainda que isso conste no edital ou no termo firmado. Com isso, espera-se estimular o planejamento para que as solicitações sejam realizadas de forma mais adequada”.
Na hipótese da não ocorrência do saneamento da irregularidade, deve a autoridade administrativa competente, adotar as devidas providências para que os fatos sejam apurados, promover a quantificação do dano com a identificação de quem lhe deu causa e seu ressarcimento aos cofres públicos, sob pena de responsabilidade solidária.
Como forma de proteger a boa fé, entendeu o legislador que, quando na apuração do débito não tenha sido constatado dolo da organização da sociedade civil, o ressarcimento dos valores ocorrerá somente com atualização monetária, restando afastado a incidência de juros de mora.
4.5. A manifestação da Administração sobre as Contas Prestadas.
Não nos parece muito adequado o verbo “avaliar” adotado pelo legislador no caput do Art. 72 da lei, quando da manifestação da administração sobre a prestação de contas das parcerias na forma de fomento ou colaboração, haja vista que esse é o momento em que a autoridade competente emite verdadeiro juízo de valor sobre as contas, podendo considerá-las regulares, regulares com ressalva ou irregulares.
Exerce a administração (Poder executivo) sua função atípica[13] de autoridade julgadora, tendo em vista que a manifestação proferida pode concluir pela aprovação, pela aprovação com ressalvas ou ainda pela rejeição da prestação de contas, neste último caso determinando de imediato a instauração de tomada de contas especial, conforme preceitua o § 5º do artigo 69 da Lei.
A própria Lei fala, em vários de seus dispositivos, em decisão pela administração a exemplo do que prescreve os artigos 39, IV, “b” e “c”; art. 70, § 1º e art. 72, §§ 1º e 2º. Nesse sentido as prestações de contas das parcerias podem ser “julgadas” como regulares, regulares com ressalva ou até mesmo irregulares.
Pode ainda a administração, de acordo com a Lei, adotar medidas saneadoras, punitivas e ainda destinadas a ressarcir eventuais danos causados ao erário (Art. 71, I). Nesse sentido, não se pode imaginar que alguém impute tais medidas a outro sem que seja em sede de julgamento (decisão) e não pela via da mera avaliação.
De acordo com a Lei, as contas serão avaliadas como regulares quando expressarem de forma clara e objetiva o cumprimento das metas e o alcance dos resultados propostos no plano de trabalho, ao tempo em que, a regularidade com ressalva se dá quando houver evidências de inconsistências de natureza meramente formal, em que não resulte em dano ao erário.
Ainda nos termos da Lei, serão as contas consideradas irregulares quando comprovada a omissão no dever de prestar contas, o descumprimento injustificado dos objetivos e metas traçados no plano de trabalho, quando evidenciado dano ao erário decorrente de ato de gestão ilegítimo e antieconômico e ainda quando constatado desfalque ou desvio de dinheiro, bens ou valores públicos.
Uma importante inovação trazida pela nova legislação é a possibilidade de, na hipótese de manutenção de irregularidades depois de exaurida a fase de recursos, pode a organização da sociedade civil propor o ressarcimento ao erário por meio de ações compensatórias, diferentemente das regras aplicáveis aos antigos convênios, em que, diante de irregularidades mantidas pela administração em decisão definitiva, estava a entidade obrigada a efetivamente ressarcir os valores impugnados, independentemente da ocorrência de dolo ou fraude.
O ressarcimento ao erário por meio de ações compensatórias, segundo a lei, está condicionado à ausência de dolo ou fraude no uso dos recursos públicos e ainda que a decisão não seja pela devolução integral dos valores transferidos.
A proposta da organização da sociedade civil está sujeita à aprovação pela administração que poderá ou não, a depender das circunstâncias, atender ao pedido. Caso seja aceita a proposição a entidade deve apresentar novo plano de trabalho, nos termos do objeto delineado no termo de colaboração ou fomento e dentro de sua área de atuação. Ainda segundo a lei, a quantificação dos recursos será feita a partir do plano de trabalho original.
5. CONSIDERAÇÕES FINAIS.
A relação jurídica entre os Órgãos Governamentais e o Terceiro Setor há muito carecia de regramento próprio capaz de assegurar a necessária segurança jurídica em todas as suas etapas, quais sejam, planejamento, execução e prestação de contas.
Conforme se observou no presente estudo, por muito tempo o liame jurídico entre a administração pública e as organizações da sociedade civil se valeram da figura do convênio para que a transferência de recursos públicos fizesse frente às inúmeras demandas que permearam o desenvolvimento de projetos e atividades por meio da atuação das chamadas organizações não-governamentais.
A Lei 13.019/2014 “batizada” como Marco Regulatório das Organizações da Sociedade Civil alterou diametralmente os mecanismos até então utilizados para a formalização das parcerias entre a administração pública e as OSCs.
Cuidou a Lei, inicialmente, de segregar as formas de parcerias, agora representadas por Termo de Colaboração, Termo de Fomento e Acordo de Cooperação. Colaboração quando os recursos são transferidos para fazer frente à políticas públicas parametrizadas pela administração pública; Fomento quando os recursos são transferidos para fortalecer iniciativas das Organizações da Sociedade Civil e Cooperação quando a relação jurídica não envolver a transferência de recursos financeiros.
A partir do presente ensaio restou perceptível que a prestação de contas dos recursos transferidos às Organizações da Sociedade Civil tem como premissa comprovar o cumprimento das metas e do alcance dos resultados previstos no pertinente plano de trabalho. De sorte que, a prestação de contas financeira somente será exigida caso haja o descumprimento do objeto pactuado.
Constatou-se que a mera aferição de dados financeiros, por muito utilizada, fora suplantada por uma nova metodologia de análise de execução das parcerias, consubstanciada pela elaboração de relatórios técnicos em que se evidencia o fiel cumprimento dos objetivos pactuados no plano de trabalho.
Nesse sentido, pode se dizer que a prestação de contas preconizada pela Lei 13.019/2014 é um forte instrumento capaz de assegurar a efetividade das parcerias, sejam elas na forma de fomento ou colaboração e, sobretudo, assegurar o cumprimento das metas e o alcance dos resultados e, sobretudo, o atendimento do interesse público envolvido.
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[1] BRASIL. Lei 13.019 de 17 de julho de 2014. Estabelece o regime jurídico das parcerias entre a administração pública e as organizações da sociedade civil... Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-2014/2014/lei/l13019.htm. Acesso em mai. 2018.
[2] BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil, de 05 de outubro de 1988. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm. Acesso em mai. de 2018.
[3] Em matéria orçamentária, Transferência Voluntária compreende a entrega de recursos correntes ou de capital a outro ente da Federação, a título de cooperação, auxílio ou assistência financeira, que não decorra de determinação constitucional ou legal ou se destine ao Sistema Único de Saúde.
[4] Art. 116. Aplicam-se as disposições desta Lei, no que couber, aos convênios, acordos, ajustes e outros instrumentos congêneres celebrados por órgãos e entidades da Administração.
[5] O parágrafo único do artigo 84 da Lei 13.019/2014 estabelece que os convênios serão regidos pelo art. 116 da Lei 8.666, de 21 de junho de 1993.
[6] O § 1º do art. 199 da Constituição Federal estabelece que também as instituições privadas podem participar “de forma complementar” do sistema único de saúde-SUS, obedecido as diretrizes do sistema. Para tanto, os instrumentos jurídicos a serem estabelecidos é o “contrato de direito público”, ou “convênio” a serem firmados preferencialmente com as entidades filantrópicas e as sem fins lucrativos.
[7] O Art. 2º, II, da Lei nº 13.019/2014 conceitua como administração publica a “União, Estados, Distrito Federal, Municípios e respectivas autarquias, fundações, empresas públicas e sociedades de economia mista prestadoras de serviço público, e suas subsidiárias, alcançadas pelo disposto no § 9º do art. 37 da Constituição Federal” ;
[8] MARCO REGULATÓRIO DAS ORGANIZAÇÕES DA SOCIEDADE CIVIL: A CONSTRUÇÃO DA AGENDA NO GOVERNO FEDERAL -2011 A 2014. Secretaria-Geral da Presidência da República, Lais de Figueirêdo Lopes, Bianca dos Santos e Iara Rolnik Xavier (Orgs.) – Brasilia: Governo Federal, 2014, p. 21
[9] Disponível em: https://mapaosc.ipea.gov.br acesso em 19 de fev de 2018.
[10] MORO, Rosangela Wolff. Regime jurídico das parcerias das organizações da sociedade civil e a administração pública, Lei 13. 019/14. 1. ed. São Paulo: Matrix, 2016, p. 84.
[11] MENDES, Diniz Michelle (Coord.). Marco Regulatório das Organizações da Sociedade Civil. 1. reimp. Belo Horizonte: Fórum, 2017, p. 213.
[12] BRASIL. Marco Regulatório das Organizações da Sociedade Civil – 2011 a 2014. Secretaria de Governo da Presidência da República. Laís Lopes de Figueiredo, Bianca dos Santos e Iara Rolnik Xavier (orgs.) – Brasília: Governo Federal, 2014, p 113.
[13] Nas palavras de José dos Santos Carvalho Filho (2016, p. 3), “Por essa razão é que os Poderes estatais, embora tenham suas funções normais (funções típicas), desempenham também funções que materialmente deveriam pertencer a poder diverso (funções atípicas), sempre, é óbvio, que a Constituição o autorize .
