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O princípio da eficiência administrativa na jurisprudência do TCU

Por Flávio Garcia Cabral



Flávio Garcia Cabral**

 

RESUMO: Esse trabalho busca discorrer sobre como o princípio da eficiência administrativa vem sendo interpretado no bojo das decisões proferidas no Tribunal de Contas da União na ordem jurídica brasileira de 1988. Para tanto se apresentará a figura do Tribunal de Contas da União, com suas principais competências constitucionais, para, por meio da análise de decisões pontuais exaradas pelo TCU, compreender qual tem sido a interpretação trazida pela Corte de Contas à eficiência administrativa.

Palavras-chave: princípio — eficiência administrativa — economicidade — legitimidade — Tribunal de Contas da União

 ABSTRACT: This paper seeks to discuss how the principle of administrative efficiency has been interpreted in the decisions of the Brazilian Government Accountability Office in its legal system of 1988. To do so it will present the figure of the Brazilian Government Accountability Office, with its main constitutional powers, so that, through the analysis of its specific decisions, understand which has been the interpretation brought by the Brazilian Government Accountability Office for the principle of administrative efficiency.

Keywords: principle — administrative efficiency — economicity — legitimacy — Brazilian Government Accountability Office

1. Introdução

 A Constituição brasileira vigente de 1988 traz consigo uma característica marcante de diversas ordens constitucionais contemporâneas, que diz respeito a sua estrutura com ênfase em princípios jurídicos.

Esse conjunto principiológico adquire maior relevância a partir do reconhecimento de sua normatividade e não mais como simples adornos ou textos de recomendação, sugestão ou conselho. Possuem, pois, status de norma jurídica e como tais são prescritivos e emanam seus efeitos por todo o ordenamento jurídico.

No entanto, muitas vezes na contramão da relevância que o direito positivo parece conferir aos princípios, muitos deles não são estudados com a devida importância e relevância que possuem, ora se limitando os autores a lhes conferir um tratamento superficial ou mesmo generalista, ora optando por repetir as formas de pesquisa e estudo que vêm sendo repetidas na doutrina ao longo dos anos, sem nada desenvolver ou produzir em termos de conhecimento.

É nesse quadro formado que enxergamos a premente necessidade de se realizarem mais estudos, com diferentes perspectivas, acerca do denominado princípio da eficiência administrativa, constante expressamente no artigo 37, caput, da Constituição Federal, tendo em vista que, não obstante existam entre nós monografias riquíssimas que versem sobre a temática, ainda sentimos um certo descaso com referida espécie administrativa.

Entre as inúmeras maneiras de se abordar o indigitado princípio, uma que se afigura promissora, trazendo um tratamento não muito frequente entre os administrativistas pátrios, é o estudo de como o Tribunal de Contas da União (TCU) tem interpretado e, invariavelmente, aplicado a eficiência administrativa no exercício de suas atribuições constitucionais.

O destaque dado a tal abordagem reside em justamente conhecer o trabalho hermenêutico conferido por um dos órgãos de controle externo de maior abrangência e importância, o TCU, ainda que pouco conhecido quando comparado aos tribunais judiciais, justamente por ser um intérprete que tem sua atuação imbricada com os comportamentos da administração pública.

Assim, de modo a melhor compreender a eficiência administrativa, deve-se investigar e responder ao seguinte questionamento: de que maneira o TCU compreende o conteúdo jurídico da eficiência administrativa?

Deste modo, a fim de responder ao aludido questionamento, inicialmente far-se-ão algumas considerações pontuais sobre a figura da Corte de Contas da União, de modo a apresentar a citada instituição, destacando-se suas mais importantes atribuições, bem como as formas de controle autorizadas expressamente pela Constituição.

Ato contínuo, adentrar-se-á na análise acerca do princípio da eficiência administrativa, apontando sua contextualização na ordem jurídica brasileira, para, por derradeiro, perquirir-se qual seu conteúdo jurídico na visão do TCU, apurando-se, assim, a consonância ou não com o trabalho doutrinário dos que se preocupam com tão caro princípio da administração pública.

Para a realização deste trabalho, utiliza-se o método de abordagem dedutivo, possuindo natureza descritiva e exploratória quanto aos fins e bibliográfica (obras doutrinárias) e documental (acórdãos e decisões do Tribunal de Contas da União) quanto aos meios.

2. O Tribunal de Contas da União na Constituição de 1988

Há tempos a figura de um Estado irresponsável, isto é, que não presta contas à sociedade e tampouco pode ser administrativa ou judicialmente responsabilizado pelos atos praticados por seus agentes (a ideia de accountability),[1] não mais atende aos anseios da população e nem mesmo à estrutura pós-moderna buscada pelos próprios entes estatais (uma estrutura pensada em termos gerenciais e preocupada em efetivar os mandamentos constitucionais).

A necessidade de um controle estatal, aliado ao mister da prestação de contas e da fiscalização, mostra-se como imperativo dos governos republicanos.

Especialmente nos contextos da América Latina, onde o controle do Estado muitas vezes é posto em xeque, um exercício efetivo da fiscalização estatal, com a possibilidade de sanções,[2] mostra-se medida imprescindível para a perpetuação republicana dos relativamente novos Estados latino-americanos.

É sob esta ótica que emergem as figuras das entidades fiscalizadoras superiores, das quais ganha destaque a instituição do Tribunal de Contas.

No Brasil, a origem de uma Corte de Contas remete ao período pré-republicano, por meio da proposição de Rui Barbosa, então ministro da Fazenda, em 1890, do Decreto no 966-A. Sobre as feições dessa nova Corte, em sua exposição de motivos, salientou:

O Governo Provisório reconheceu a urgência inadiável de reorganizá-lo [o sistema orçamentário]; e a medida que vem propor-vos é a criação de um Tribunal de Contas, corpo de magistratura intermediaria à administração e à legislatura, que, colocado em posição autônoma, com attribuições de revisão e julgamento, cercado de garantias — contra quaisquer ameaças, possa exercer as suas funções vitais no organismo constitucional, sem risco de converter-se em instituição de ornato aparatoso e inútil.[3]

Tal instituição centenária se fez presente em todas as Constituições brasileiras[4] desde então, moldando-se para adquirir os contornos então conferidos pela vigente Lei Maior de 1988.

Atualmente, as normas constitucionais pertinentes ao TCU se encontram esculpidas entre os arts. 70 a 75, essencialmente nos arts. 71 (competências) e 73 (estrutura e prerrogativas), e no plano infraconstitucional conta-se essencialmente com a Lei no 8.443/1992 (Lei Orgânica do Tribunal de Contas da União).

2.1 Atribuições constitucionais

As competências primordiais do Tribunal de Contas da União encontram-se todas elencadas na própria Constituição Federal, em seu artigo 71.

Inicialmente, interessante apontar que o grau de abrangência do poder fiscalizatório do TCU é extremamente amplo, percebendo-se, especialmente pelo inciso II[5] do citado artigo, que as pessoas que estão submetidas ao controle do TCU são todas as que lidam, de alguma sorte, com o dinheiro público.

Deste modo, com o entendimento ampliativo apresentado, hoje em dia resta ultrapassada a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal que excluía sociedades de economia mista do âmbito de fiscalização da Corte de Contas (como exemplo do antigo entendimento do STF, ver o MS 23.627).[6]

Não cabe aqui abordar à exaustão todas as peculiaridades de cada uma das competências anteriormente elencadas, já que não constitui o objeto primeiro deste trabalho. No entanto, breves considerações a respeito de algumas delas, de forma pontual, são necessárias.

No que concerne ao inciso I[7] do dispositivo supra indicado, extrai-se que compete ao TCU apreciar as contas anuais do presidente da República por meio da confecção de um parecer prévio.[8] Primeiro aspecto a se destacar é que não compete ao TCU julgar as contas do presidente, já que tal atribuição pertence exclusivamente ao Congresso Nacional (artigo 49, inciso IX, da Constituição Federal), mas somente realizar um parecer técnico que servirá de suporte para o verdadeiro julgamento das contas. Afinal, “tratando-se das contas do Chefe do Poder Executivo, o Tribunal de Contas atua apenas como órgão opinativo, sem qualquer atuação decisória”.[9]

Pertinente ao inciso IV,[10] vale ressaltar que cabe ao TCU realizar auditorias e demais fiscalizações por iniciativa própria, independente de provocação, o que vem a demonstrar um dos aspectos de sua autonomia ante os demais órgãos.[11]

De fato, uma interpretação constitucionalmente adequada, em que pesem algumas vozes dissonantes,[12] nos conduz à compreensão de que a Corte de Contas não se encontra subordinada a nenhum dos clássicos poderes da República.[13] Temos, portanto, que o TCU, na vigente ordem jurídica, deve ser lido como “órgão autônomo e independente, que não se encontra subordinado a nenhum dos Poderes clássicos, embora atue com eles de forma cooperativa, em especial com o Poder Legislativo, mas sem que isso prejudique uma atuação conjunta com os demais Poderes”, e justamente por isso se mostra possuidor de “competências que lhe são exclusivas e asseguradas constitucionalmente”.[14]

O inciso VIII[15] confere o poder sancionatório ao Tribunal, permitindo a aplicação de sanções, entre elas a de multa, e, como se vislumbra do §2o do art. 71 da Constituição, a decisão da Corte nesses casos terá natureza de título executivo.

A respeito da eficácia de titulo executivo das decisões do TCU, algumas considerações são pertinentes: a) o título executivo possui natureza extrajudicial, já que o entendimento prevalente é o de que a Corte de Contas não faz parte do Poder Judiciário;[16] b) não obstante as decisões do TCU tenham eficácia de título executivo, não compete ao Tribunal — ou mesmo ao Ministério Público a ele vinculado — executar suas decisões, sendo tal atribuição, na maioria dos casos da esfera federal, da Advocacia-Geral da União (principalmente por meio da Procuradoria-Geral da União) ou, excepcionalmente, das procuradorias próprias de determinados entes da administração indireta, a exemplo das procuradorias de determinadas empresas públicas e sociedades de economia mista;[17] c) por se tratar a decisão do TCU de título executivo, dotada de liquidez, certeza e exigibilidade, a doutrina majoritária ensina que sua execução se dará nos moldes da Lei no 6.830/1980 (por se referir a crédito da Fazenda Pública), mas sendo desnecessária a inscrição daquela decisão em dívida ativa, bastando para instruir o processo executório a certidão da decisão do TCU.[18] No entanto, com entendimento diverso, a Advocacia-Geral da União emitiu o Parecer CGCOB/DICON no 03/2008, esclarecendo que nesses casos é recomendável (embora não obrigatório) a inscrição em dívida ativa para fins de um maior controle da administração federal de seus créditos.

Outra relevante função desempenhada pela Casa de Contas da União diz respeito à sustação dos atos administrativos[19] impugnados, após o escoamento in albis do prazo conferido de acordo com o inciso IX.[20] Muito embora a Lei Maior não tenha conferido capacidade ao TCU para anular os atos administrativos, permitiu-lhe sustá-los, isto é, retirar a eficácia do ato sem expurgá-lo do ordenamento jurídico, e a diferença fundamental entre ambas as medidas (sustação e anulação) é que na primeira é possível a correção do ato tornando a surtir efeitos, o que não é permitido na segunda.[21]

Ainda sobre a sustação, a matéria toma contornos diversos quando se está diante de ilegalidades em contratos administrativos. Conforme se apura do artigo ora comentado, em seus §§1o e 2o,[22] o ato de sustação será efetuado pelo Congresso Nacional (e não pelo TCU), que solicitará ao Poder Executivo[23] as medidas cabíveis, e, mantendo-se ambos os Poderes inertes no prazo de 90 dias, caberá ao TCU decidir a respeito.

Questão que sempre se mostrou duvidosa seria o alcance da expressão “decidirá a respeito”, tendo a Casa de Contas da União editado em seu Regimento Interno, no artigo 251, §4o, incisos I e II, que o Tribunal, caso decida sustar o contrato, determinará que o responsável adote, no prazo de 15 dias, as medidas cabíveis e comunicará a decisão ao Congresso Nacional e à autoridade de nível ministerial competente. Note-se, portanto, que o TCU não detém o poder de anular ele próprio os contratos administrativos, podendo, contudo, determinar que a administração pública assim o faça no exercício do seu poder de autotutela.[24]

3. Formas de controle pelo Tribunal de Contas

Entre as diversas formas de controle da administração pública, que não cabe aqui serem todas analisadas, merece destaque o controle efetuado pela instituição do TCU

Consoante salientado por Jorge Ulisses Jacoby Fernandes, enquanto o controle dos atos da administração acaba por estar adstrito ao exame da legalidade, o controle externo realizado, em especial pelo TCU, “julga além da lei, porque tutela outros valores que dão suporte à gerência administrativa”.[25]

Destarte, a própria Constituição elencou em seu art. 70 vetores para a realização do controle externo,[26] devendo-se dar realce ao tripé da legalidade, legitimidade e economicidade.

O mais clássico dos parâmetros de controle sem dúvidas diz com a legalidade. Rememora Carlos Alexandre Amorim Rocha que inclusive as cortes de contas em sua origem tinham uma forte preocupação, quase que exclusiva, com o respeito à lei. Nesses termos, aduz aquele autor:

 As cortes surgiram com a preocupação do controle da legalidade da gestão financeira do setor público. Esse controle pressupõe que o exato cumprimento da lei é uma condição necessária para a correta aplicação dos recursos públicos, ou seja: verificar se o gestor agiu conforme a legislação, se seus atos estavam respaldados nas normas aplicáveis, foi a primeira atribuição das cortes de contas.[27]

Em que pese a imprescindibilidade de um controle pautado na legalidade, ainda mais quando se está a tratar da administração pública, que somente pode atuar quando assim o permitir a lei, a aplicação “cega” da lei,[28] sem que se coteje com outros instrumentos e parâmetros de controle, desconsiderando-se o conjunto principiológico da Constituição e sua força normativa, torna-se insuficiente[29] na ordem jurídica ora presente, sendo certo que hoje há outros métodos de aferir a consonância da prática administrativa com os ditames republicanos, como se nota na invocação dos parâmetros da legitimidade e economicidade.

No que se refere à legitimidade, sua compreensão remete à finalidade pública, isto é, “a legitimidade no plano jurídico é o atributo do ato que se conforma com a pretensão da lei, guarda conformidade com a forma, com seu objetivo”, extrapolando assim a mera legalidade, assumindo uma “feição ética, o agir virtuoso, a efetivação do bem e da Justiça”.[30]

Francisco Eduardo Carrilho Chaves traz como exemplos de atos tidos como ilegítimos situações em que há desvio de finalidade ou ainda a prática do nepotismo, já que o controle da legitimidade encontra-se conjugado com o interesse público, a impessoalidade e a moralidade.[31]

A economicidade, por sua vez, traz ínsita a ideia de evitar desperdício, remetendo à “questão do menor custo na aquisição de bens e serviços pela administração pública”.[32] É também como há tempos escreveu José Cretella Júnior, considerando que a determinação do artigo 70, caput, impõe que o controle vise a manter gastos equilibrados, não onerando os cofres públicos com despesas abusivas ou desnecessárias.[33]

Embora seja dever do administrador buscar sempre a melhor escolha na tomada de decisões, procurando maximizar os resultados com os menores gastos (economicidade), Marçal Justen Filho ressalva que não cabe invalidar uma decisão adotada por ter se apurado, posteriormente, que ela seria menos adequada que outra, caso à época da decisão não fosse possível prever essa segunda opção.[34]

A economicidade e a legitimidade, como já adiantado anteriormente, têm se mostrado como parâmetros de controle que exigem uma adequação dos próprios sistemas de fiscalização do TCU, que não mais se contenta tão só com a aferição da legalidade. Tais formas de controle permitem que a Corte realize, em certa medida, um maior controle da própria discricionariedade administrativa.

Nas palavras de Jorge Ulisses Jacoby Fernandes, “[...] se o controle avançar no campo da discricionariedade, pode contribuir decisivamente na estruturação de um modelo capaz de açambarcar as expectativas de controle da corrupção”.[35] Logo, em especial pela passagem ora transcrita, nota-se que o TCU possui importantes instrumentos de análise para trabalhar uma melhoria no controle estatal, devendo buscar uma otimização na sua atuação, desvencilhando-se das amarras da estrita legalidade em sentido formal — mas sem desconsiderá-la, por certo — para realizar com proficiência seus misteres constitucionais.

4. A eficiência administrativa como parâmetro de controle

O princípio[36] da eficiência — semelhante ao conhecido princípio da boa administração da doutrina europeia[37] — adquiriu ares constitucionais na ordem jurídica brasileira, pelo menos de forma expressa e formal no que diz respeito exclusivamente à administração pública,[38] por meio da Emenda Constitucional no 19/1998, fazendo parte atualmente do rol dos princípios da administração pública constantes do artigo 37, caput, da Constituição, além de estar constando no elenco dos princípios aplicáveis ao processo administrativo federal, como se extrai do art. 2o da Lei no 9.784/1999.

A eficiência como diretriz a ser seguida pelo Estado representa a incorporação da feição gerencial à gestão estatal, visando uma maior racionalização administrativa, atrelada à economia de recursos e a uma otimização dos gastos realizados. Não basta mais atuar de acordo com a lei, mas deve-se agir, nos limites da legalidade, da melhor forma possível em termos de gestão de gastos e cumprimento das finalidades.

Muito embora constitua a eficiência figura autônoma e dotada de suficiente normatividade, sua aplicação não pode se dar desassociada de outros princípios constitucionais, em especial o da legalidade — norma básica e fundante das relações de direito público —, “pois jamais uma suposta busca da eficiência justificaria postergação daquele que é o dever administrativo por excelência”.[39]

Não são raros aqueles que vinculam a obrigatoriedade da eficiência administrativa à administração pública como algo importado do setor privado. Contudo, a lógica não parece correta, afinal é somente na administração pública, ainda que de sorte implícita, que há uma obrigatoriedade legal de se agir de maneira eficiente (ainda que no plano pragmático, por vezes, não se apure tal atendimento), coisa que não ocorre no privado, onde aquela se mostra como uma opção, uma faculdade, ao empreendedor.[40]

Uma das mais importantes consequências trazidas pela juridicização da eficiência foi justamente a ampliação do controle a ser realizado sobre os atos praticados pela administração pública, seja no controle judicial, seja no exercício da autotutela ou, ainda, no controle administrativo externo, como o realizado pelo Tribunal de Contas.

A vinda da eficiência de maneira expressa por meio da Emenda Constitucional no 19/1998, conforme Uadi Lammêgo Bullos, buscou justamente a “implantação do modelo gerencial em substituição ao modelo burocrático de Estado, erigindo-se o que pode ser denominado de Administração Pública de resultados”. Esta teria por escopo “aumentar a efetividade dos serviços prestados à população, bem como definir o núcleo estratégico do Estado, através da delimitação de políticas públicas e do equacionamento financeiro da máquina administrativa”.[41]

Em termos de controle estatal, a eficiência teve o condão de ampliar o horizonte de análise dos agentes responsáveis, permitindo que fossem aferidas questões envolvendo o cumprimento das finalidades públicas, mas sempre em cotejo com a apuração dos gastos despendidos (verificação de meios e fins).

No que concerne ao controle pelo TCU, que aqui nos interessa, aponta Vladimir da Rocha França que, “no caso do controle legislativo, há espaço para que o Congresso Nacional aprecie a economicidade da ação administrativa. O Tribunal de Contas, seu órgão auxiliar, pode impugnar o ato ineficiente, sustando-o caso se persista na sua execução”.[42]

Nessa mesma trilha, Onofre Alves Batista Júnior vocifera que, nos termos da Constituição brasileira de 1988, o controle da eficiência pelas Cortes de Contas restou restrito ao aspecto da economicidade, uma das feições daquele princípio administrativo.[43]

A vinculação entre a eficiência administrativa e a economicidade, para fins de controle do TCU, mostra-se natural, em especial pelo texto constitucional esculpido no art. 70, já mencionado anteriormente.

Contudo, como se apurará a seguir, nas posições exaradas pelo TCU ao longo dos anos, a eficiência vai além da tão só economicidade (vedação a desperdício e gastos desarrazoados).

5. O Tribunal, seus acórdãos e a eficiência

Ademais da relevância institucional do exercício de todas as competências pelo TCU, abstratamente considerada, conforme já vislumbrado previamente, é justamente nas situações concretas levadas à apreciação da Corte de Contas que podemos, entre tantos aspectos, analisar a maneira por meio da qual o Tribunal tem se valido do princípio da eficiência em suas decisões e, além disso, evidenciar a construção da norma jurídica principiológica em questão no seu âmbito de atuação.

Primeiramente, cabível indicar que o TCU por vezes padece de patologia também aferível no âmbito dos tribunais integrantes do Poder Judiciário, qual seja, a invocação do princípio da eficiência de maneira genérica, sem uma possível apreciação precisa de seu conteúdo, normalmente vinculado a outros princípios constitucionais, em especial os do art. 37, caput, da Constituição, servindo muito mais como um reforço argumentativo do que propriamente irradiador de seus efeitos normativos próprios.

É o que se pode notar da decisão constante no Acórdão no 4.306/2014 — Primeira Câmara, por meio da qual o TCU reconhece aos “entes do sistema ‘S’ a faculdade de adotar formas de seleção de pessoal com menor rigor do que aquelas determinadas para os concursos públicos, desde que assegurada a observância aos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, isonomia, eficiência e publicidade, entre outros”.

Não obstante, em outras ocasiões, seja de forma explícita, seja pelo contexto no qual se insere sua utilização, a eficiência administrativa adquire contornos normativos mais bem delimitados na jurisprudência do TCU — ainda que não necessariamente uniformes.

Uma primeira construção da norma jurídica representativa do princípio da eficiência normalmente realizada pelo TCU remete à necessidade da aferição dos custos existentes no exercício da função administrativa. Nessa toada, respeitar a eficiência seria evitar custos desnecessários ou excessivos, ou ainda buscar o menor custo possível.

Essa inicial intelecção pode ser apreendida na Decisão no 010.262/2011-3 — Plenário, na qual a Corte consignou que

[…] é inarredável a obrigatoriedade de a Administração repactuar os contratos que se revelam excessivamente onerosos aos cofres públicos federais, uma vez que se originam de orçamento base com graves inconsistências, não estando a repactuação vinculada às hipóteses do artigo 65 da Lei 8.666/1993, mas à exigência primeira dos princípios da legalidade, quanto à correta parametrização dos custos pelo contratante, da eficiência e da economicidade.

Nessa mesma decisão, chegou o Tribunal a indicar a irregularidade em um projeto aprovado pelo DNIT, porquanto a previsão de dois serviços tidos como, em tese, distintos “enseja uma duplicidade de custos, o que afronta o princípio da eficiência administrativa, indicado no art. 37 da CF”.

De maneira próxima, mas com sutilezas de fundamental importância, a Corte de Contas Federal, ao se debruçar sobre a Tomada de Contas no 020.494/2005-7 — Segunda Câmara, proclamou, de maneira explícita, que “a eficiência consiste na obtenção da melhor relação entre custos e benefícios, categorias estas que, como mencionado acima, não foram avaliadas com maior profundidade no presente feito”.

Do mesmo modo foi uma das determinações dirigidas à sociedade de economia mista Petrobras, no bojo do Acórdão no 447/2008 — Plenário, onde se lê: ”realize análise prévia da relação entre o custo e o benefício dos patrocínios a serem concedidos, tendo em vista a eficiência e a racionalidade na aplicação dos recursos”.

Como visto, ainda que o elemento dos custos continue presente no escrutínio da eficiência administrativa pelo TCU, acrescenta-se agora, nas decisões visitadas, o aspecto do benefício alcançado ou pretendido. Nesse par de julgados da Corte de Contas identifica-se a eficiência administrativa como sendo a relação de custo e benefício no exercício da função administrativa.

Inegável a relação umbilical entre a eficiência administrativa e a economicidade tratada alhures, e, na forma como tem lidado o TCU em algumas ocasiões, é pela aferição da eficiência administrativa que se atende a verificação do aspecto da economicidade previsto no caput do art. 70 da Lei Maior.

É essa também a posição firmada por José Roberto Pimenta Oliveira, para quem, “seja no âmbito estrutural, seja no âmbito da atividade, a eficiência, ora explicitada no Texto Constitucional como princípio geral, na amplitude de sua significação jurídica, comporta e impõe o dever de economicidade à Administração”.[44]

A perspectiva dos custos talvez seja a mais corriqueira e intuitiva entre os administrativistas que se propõem a abordar a eficiência administrativa. Dalton Santos Morais, por exemplo, é de opinião que a administração pública deve desempenhar as atividades administrativas de modo a produzir resultados os mais satisfatórios possíveis ao cumprimento das necessidades da coletividade e da própria máquina administrativa, dispendendo o mínimo possível de recursos públicos.[45]

Por outro lado, no julgamento do processo no 003.827/2000-1, determinou o TCU à pessoa jurídica fiscalizada que adotasse as medidas administrativas e judiciais “imprescindíveis para acelerar o processo de imissão de posse dos terrenos e concluir no menor prazo possível as obras da Rodovia Fernão Dias BR-381, trecho do contorno rodoviário de Betim, em cumprimento ao princípio constitucional da eficiência administrativa”.

Aqui, salta aos olhos a vinculação direta realizada pelo Tribunal entre o princípio da eficiência administrativa e a celeridade, ao justamente vincular os quesitos temporais ao princípio.

Novamente, tal construção normativa não se afigura completamente nova nos estudos doutrinários acerca do princípio em voga. Odete Medauar de há muito discorre que o princípio da eficiência, aplicável a toda administração, “liga-se à ideia de ação, para produzir resultados de modo rápido e preciso”.[46] De igual maneira são as lições de Gisela Gondin Ramos, ao dizer que a eficiência administrativa revela “expectativas da sociedade no sentido de que os serviços públicos sejam prestados de boa vontade, com celeridade, segurança e conforto, regularidade, pontualidade, e de modo equinânime”.[47]

Ser eficiente, pois, nessa perspectiva, seria exigência à administração para agir de maneira célere,[48] evitando comportamentos morosos, injustificadamente demorados e que não atendam às finalidades públicas em tempo hábil.

De outra sorte, ainda que de maneira mais escassa, vislumbram-se manifestações da Corte de Contas da União que parecem fazer uma diferente construção normativa do princípio sob análise. Em julgados como o de no 031.336/2015-9 — Plenário, no qual o TCU determinou à entidade fiscalizada o “aprimoramento dos tutoriais do sistema e criação de serviço de ‘call center’ de acesso gratuito para usuários”, sob o argumento de que “se trata de sistema novo, de uso complexo e com falhas operacionais e instabilidades, é necessário otimizar o fornecimento de informações aos usuários, em consonância com o princípio da eficiência administrativa”, apura-se que a eficiência administrativa foi invocada no sentido de alcance da finalidade.

É no mesmo sentido que se decidiu no Acórdão no 2.133/2005 — Primeira Câmara, ocasião na qual se firmou a tese de que nas hipóteses de cumulação lícita de cargos públicos, previstas constitucionalmente, deve-se estipular como limite máximo 60 horas semanais, seguindo-se a mesma intelecção já exposta no âmbito da administração pública federal por meio do Parecer AGU GQ — 145,[49] ao argumento, entre outros, que o seu não atendimento geraria, “em última instância, comprometimento da eficiência do trabalho prestado”.

No conjunto argumentativo colacionado pelo TCU, compreende-se que a vedação ao labor acima de um quantitativo de horas pelos servidores públicos teria por escopo impedir o seu desgaste físico e mental, o que prejudicaria a qualidade do serviço por eles desempenhado, afetando, assim, a finalidade de suas funções. Logo, novamente temos a aproximação realizada entre a eficiência administrativa e o atingimento das finalidades públicas.

Curiosamente, ainda que tratada à escassez essa elaboração principiológica pelo TCU, os juristas tendem a dar um maior realce ao aspecto finalístico ou à busca por resultados como sendo inerente ao princípio da eficiência. É assim que faz Marcelo Harger, ao pontuar que o conteúdo da eficiência se refere ao “dever de alcançar a solução que seja ótima ao atendimento das finalidades públicas”,[50] ou Sérgio Ferraz e Adilson Abreu Dallari, que sustentam que não basta mais ao administrador agir em conformidade com a legalidade, cabendo a ele “evidenciar que caminhou no sentido da obtenção dos melhores resultados”.[51]

Tratando a eficiência administrativa nessa visão da busca da finalidade, ou ainda pelo “melhor resultado”, em diferente decisão (Processo no 926.037/1998-6), ocorrida logo após a promulgação da Emenda Constitucional no 19/1998, a Corte Federal de Contas trouxe a lume um aspecto interessante a ser considerado, qual seja, o que evidencia que o princípio da eficiência demanda do administrador a obtenção do melhor resultado em aspectos qualitativos e quantitativos, de modo a que se busque “otimizar os aspectos administrativo, econômico e técnico”.

Mais uma vez a posição firmada encontra correspondente entre os juristas brasileiros, em particular na obra de Humberto Ávila, para quem a eficiência administrativa provoca o administrador a atingir minimamente os fins em termos quantitativos (intensidade), qualitativos (qualidade) e probabilísticos (certeza).[52]

O labor hermenêutico conferido pelo TCU, na modesta pesquisa jurisprudencial ora realizada, demonstra, primeiramente, que a Corte tem se mostrado afinada com o trabalho doutrinário pátrio, encontrando pleno respaldo interpretativo dos juristas de escol que se dedicaram ao estudo da eficiência administrativa, ainda que não os invoquem expressamente. Não se localizam nos acórdãos do Tribunal decisões que não reflitam as posições doutrinárias já consolidadas acerca do princípio, ou mesmo que trabalhem sob um ótica totalmente inovadora ou singular.

No entanto, algo característico das decisões do TCU envolvendo a aplicação da eficiência administrativa é a ausência de uma construção argumentativa que explicite seu conteúdo principiológico, ou mesmo um detalhamento dos fatos que justifiquem a razão da eficiência administrativa ter sido invocada naquele caso.

Com isso quer se dizer que os trechos das decisões do TCU transcritos ao longo do texto são as poucas menções mais elaboradas nas quais se consegue visualizar uma construção referente à eficiência. Como regra, a utilização da eficiência se dá de maneira retórica, o que dificulta uma análise mais aprofundada de todos os argumentos da Corte de Contas.

Outrossim, ainda que o conteúdo do princípio da eficiência trazido à tona nas decisões do TCU, algumas ajoujadas neste artigo, possa se mostrar variado caso a caso, não se vislumbra qualquer incompatibilidade entre elas. O trato da eficiência como princípio que demanda atuações céleres por parte da administração, que gerem menores custos, que exija o cotejo entre os custos e os benefícios alcançados ou mesmo o cumprimento das finalidades legais, não é jurídica ou logicamente inconciliável.

Uma conclusão que pode ser tomada pela análise pontual efetuada sobre a jurisprudência do TCU no que concerne ao princípio da eficiência, justamente pela multiplicidade significativa verificada, mas com significações não excludentes, é que na visão do TCU o princípio da eficiência se revela multifacetado,[53] mas sem com isso perder sua autonomia.

Outra interpretação possível das decisões do TCU remete justamente a apurar que, contrariamente ao que entendem alguns autores já apresentados, o controle efetuado pelo TCU não se limita, no que tange à eficiência, ao aspecto da economicidade.

Além de se verificar a multiplicidade de conteúdos da eficiência administrativa moldados pelo Tribunal de Contas em variadas decisões, que não se restringem ao viés da economicidade, há uma construção normativa em particular que adquire maior relevo.

Quando se apura que para o TCU, em algumas ocasiões, a eficiência deve ser vislumbrada dentro de aspectos finalísticos, de atingimento de bons resultados, parece-nos que a Corte está a realizar um controle por um diferente critério, mas que possui respaldo constitucional expresso, qual seja, a legitimidade.

É nessa toada que Diogo de Figueiredo Moreira Neto relaciona a ideia de eficácia à legalidade, ao passo que eficiência estaria vinculada à legitimidade em um estado democrático de direito,[54] sendo a segunda um passo adiante em relação à primeira. Em outra de suas publicações, o mesmo jurista acrescenta que na dogmática clássica “a característica jurídica de eficácia dos atos do Poder Público não continha em si qualquer apreciação quanto ao resultado concreto da ação mas, apenas, a de sua aptidão para produzi-lo em abstrato”, tendo a eficiência agora uma preocupação finalística.[55]

É pela eficiência administrativa, portanto, nessa linha interpretativa posta em jogo, que o TCU exerce duas das mais relevantes formas de controle previstas constitucionalmente, que ultrapassam o simples aspecto da legalidade formal (que também serve de parâmetro de controle pela Corte), quais sejam, a economicidade e a legitimidade.

6. Conclusão

Estudar um princípio jurídico é tarefa laboriosa e inesgotável. Jamais se conseguirá realizar todos os possíveis trabalhos de interpretação que possam ser feitos em relação a determinada norma principiológica, justamente pelo fato de a atividade interpretativa ser infindável.

Nem por isso se deve descurar dos princípios jurídicos, sendo certo que cada nova pesquisa, desde que feita com premissas bem estabelecidas e com um rigor científico mínimo, constitui uma nova peça do quebra-cabeça da compreensão do conteúdo jurídico das normas jurídicas.

É com esse pensamento que se construiu o presente artigo, pensando em sua singeleza ante o vasto caminho a se percorrer no trato do princípio da eficiência administrativa no ordenamento jurídico brasileiro, mas ciente da relevante contribuição que pretendemos conferir a uma melhor investigação daquele princípio, trazendo como elemento peculiar a maneira pela qual o TCU tem com ele lidado no exercício de suas competências.

O foco em um intérprete específico teve a utilidade de não alargar por demais as considerações a serem feitas acerca da eficiência administrativa, estando-se plenamente consciente dos limites deste paper, além de enaltecer a interpretação dada por quem tenha o dever constitucional de realizar o controle dos atos da administração pública, sendo o TCU, nessa perspectiva, um intérprete qualificado.

Sem embargo, a cândida ideia, surgida aprioristicamente, de que se encontraria um conteúdo uniforme do princípio da eficiência no corpo das decisões do TCU, já que se está a lidar com um intérprete por excelência nesse assunto, mostrou-se ilusória, porquanto o que se viu foi uma multiplicidade significativa do princípio, variante entre vários acórdãos da Corte.

Entretanto, ainda que se pudesse esperar que as decisões do Tribunal otimizassem a utilização da eficiência, trabalhando sua aplicação de maneira mais clara e objetiva, algo ainda carente nas manifestações da Corte, a ausência de um conteúdo único ao princípio decorre de sua própria conformação jurídica.

Deveras, pode-se observar ao longo das linhas escritas até aqui que as interpretações feitas pelo TCU se situam no mesmo patamar semântico das que são feitas pela doutrina administrativista brasileira, reforçando essa amplitude de elementos inerentes à eficiência administrativa. Apurou-se, pois, que a eficiência administrativa na ótica do TCU representa o exercício da função administrativa de maneira célere, gerando menores custos, seja isoladamente, seja em uma relação entre os custos e os benefícios alcançados, sempre buscando o cumprimento das finalidades legais.

Referências

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** Escola de Direito do Ministério Público de Mato Grosso do Sul, Campo Grande, MS, Brasil. E-mail: [email protected].

Doutor em Direito Administrativo pela PUC-SP; Mestre em Direito Constitucional e Teoria Geral do Estado pela PUC-RJ; Mestre em Derecho de Daños pela Universitat de Girona-Espanha. Professor e Coordenador Acadêmico da EDAMP. Ex-Advogado da União. Procurador da Fazenda Nacional.

[1] Pode-se distinguir accountability em sentido lato e stricto. Assim, “accountability lato sensu corresponderia a uma acepção larga do termo, que abarcaria dois momentos: a prestação de contas e a accountability stricto sensu. A prestação de contas consistiria na obrigação dos representantes políticos em informar e justificar os atos por eles praticados, enquanto a accountability stricto sensu compreenderia à

capacidade de responsabilização, por meio de sanções, dos agentes públicos”. CABRAL, Flávio Garcia. Os fundamentos políticos da prestação de contas estatal. Revista de Direito Administrativo — RDA, Rio de Janeiro, v. 270, p. 152, set./dez. 2015.

[2] Enrique Peruzzotti demonstra que o conceito de prestação de contas encontra-se atrelado à possibilidade de sancionamento, declarando que a ela “supone el derecho de una autoridad superior a exigir respuestas, en el sentido que los que demandan explicaciones lo hacen en función de poseer la autoridad para hacerlo y para eventualmente imponer sanciones”. PERUZZOTTI, Enrique. Rendición de cuentas, participación ciudadana y agencias de control em america latina. In: CONFERÊNCIA DA XVII ASSEMBLÉIA GERAL ORDINÁRIA DAS OLACEFS, 1-6 out. 2007Santo Domingo. p. 4.

[3] BARBOSA, Rui. Exposição de motivos de Rui Barbosa sobre a criação do TCU. Revista do Tribunal de Contas da União, Brasília, v. 30, n. 82, p. 254, out./dez. 1999.

[4] Para uma abordagem mais completa acerca dos aspectos históricos do Tribunal de Contas da União, confira-se SIQUEIRA, Bernardo Rocha. O Tribunal de Contas da União de ontem e de hoje. In: PRÊMIO Serzedello Corrêa 1998: monografias vencedoras. Brasília: TCU; Instituto Serzedello Corrêa, 1999; SILVA, Artur Adolfo Cotias e. O Tribunal de Contas da União na história do Brasil: evolução histórica, política e administrativa (1890-1998). In: PRÊMIO Serzedello Corrêa 1998: monografias vencedoras. Brasília: TCU; Instituto Serzedello Corrêa, 1999; e BARROS, Lucivaldo Vasconcelos. TCU: presença na história nacional. In: PRÊMIO Serzedello Corrêa 1998: monografias vencedoras. Brasília: TCU; Instituto Serzedello Corrêa, 1999.

[5] I — julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público.

[6] STF — MS: 23627 DF, relator: Carlos Velloso, data de julgamento: 6/3/2002, Tribunal Pleno, Data de Publicação: DJ 16-06-2006 PP-00006 EMENT VOL-02237-01 PP-00086.

[7] I — apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da República, mediante parecer prévio que deverá ser elaborado em sessenta dias a contar de seu recebimento.

[8] Para uma análise mais apurada dos pareceres prévios emitidos pelo TCU e seus reflexos ao longo da Constituição Federal de 1988, confira-se CABRAL, Flávio Garcia. O Tribunal de Contas da União na Constituição Federal de 1988. São Paulo: Verbatim, 2014. p. 147-217.

[9] GOMES JUNIOR, Luiz Manoel. Tribunais de contas: aspectos controvertidos. Rio de Janeiro: Forense, 2003. p. 28.

[10] IV — realizar, por iniciativa própria, da Câmara dos Deputados, do Senado Federal, de Comissão técnica ou de inquérito, inspeções e auditorias de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial, nas unidades administrativas dos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, e demais entidades referidas no inciso II.

[11] “Podem os Tribunais ou Conselhos de Contas, portanto, inclusive por iniciativa própria, realizar as verificações que desejarem, perante qualquer responsável pela gestão ou guarda de valores públicos. Não estão nisso sujeitos a prévia solicitação de quem quer que seja. A iniciativa pode ser do próprio Tribunal.” DECOMAIN, Pedro Roberto. Tribunais de Contas no Brasil. São Paulo: Dialética, 2006. p. 112.

[12] “O Tribunal de Contas é um órgão integrante do Congresso Nacional que tem a função constitucional de auxiliá-lo no controle financeiro externo da Administração Pública, como emana do art. 71 da atual Constituição.” CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo. 23. ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2010. p. 1094.

[13] Há quem inclusive entenda, a exemplo de Marçal Justen Filho, que o Tribunal de Contas constitua, na ordem constitucional brasileira, um quarto Poder, pois “é correto afirmar que existem, no Brasil, cinco Poderes, porque o Ministério Público e o Tribunal de Contas recebem, por parte da Constituição Federal, um tratamento que lhes assegura autonomia estrutural e identidade funcional”. JUSTEN FILHO, Marçal. Curso de direito administrativo. 2. ed. São Paulo: Saraiva, 2006. p. 27.

[14] Flávio Garcia Cabral, O Tribunal de Contas da União na Constituição Federal de 1988, op. cit., p.143.

[15] VIII — aplicar aos responsáveis, em caso de ilegalidade de despesa ou irregularidade de contas, as sanções previstas em lei, que estabelecerá, entre outras cominações, multa proporcional ao dano causado ao erário.

[16] Como já salientou Carlos Ayres Britto, as Cortes de Contas no Brasil não fazem parte da relação dos órgãos componenciais do Poder Judiciário, como se extrai da simples leitura do art. 92 da Lex Legum, bem como não se enquadram no rol das instituições que foram categorizadas como instituições essenciais à função jurisdicional, a partir da leitura do art. 127 da Constituição de 1988. BRITTO, Carlos Ayres. O regime constitucional dos tribunais de contas. Revista Diálogo Jurídico, Salvador, v. I, n. 9,p. 7, dez. 2001.

[17] AGUIAR, Ubiratan Diniz de; ALBUQUERQUE, Márcio André Santos de; MEDEIROS, Paulo Henrique Ramos. A administração pública sob a perspectiva do controle externo. Belo Horizonte: Fórum, 2011. p. 242.

[18] DECOMAIN, Pedro Roberto. Tribunais de Contas no Brasil. São Paulo: Dialética, 2006. p. 220.

[19] José dos Santos Carvalho Filho (Manual de direito administrativo, op. cit., p. 1097) rememora que, mesmo possuindo competência para sustar atos administrativos, não se encontra o TCU dispensado do atendimento ao devido processo legal, quando envolver situações jurídicas de terceiros.

[20] IX — assinar prazo para que o órgão ou entidade adote as providências necessárias ao exato cumprimento da lei, se verificada ilegalidade.

[21] Ubiratan Diniz de Aguiar, Márcio André Santos de Albuquerque e Paulo Henrique Ramos Medeiros, A administração pública sob a perspectiva do controle externo, op. cit., p. 38.

[22] §1o No caso de contrato, o ato de sustação será adotado diretamente pelo Congresso Nacional, que solicitará, de imediato, ao Poder Executivo as medidas cabíveis. 2o Se o Congresso Nacional ou o Poder Executivo, no prazo de noventa dias, não efetivar as medidas previstas no parágrafo anterior, o Tribunal decidirá a respeito.

[23] Como esclarece a doutrina, embora o texto constitucional se refira ao Poder Executivo, por certo que também inclui o Poder Judiciário quando no desempenho de funções administrativas. Ubiratan Diniz de Aguiar, Márcio André Santos de Albuquerque e Paulo Henrique Ramos Medeiros, A administração pública sob a perspectiva do controle externo, op. cit., p. 239.

[24] Confirmando o indigitado entendimento, foi como decidiu o STF no MS no 23.550, de 31.10.2001, sob a relatoria do ministro Sepúlveda Pertence.

[25] FERNANDES, Jorge Ulisses Jacoby. Tribunal de Contas do Brasil: jurisdição e competência. 2. ed. Belo Horizonte: Fórum, 2008. p. 746.

[26] “Art. 70 — A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder.”

[27] ROCHA, C. Alexandre Amorim. Especialização e autonomia funcional no âmbito do Tribunal de Contas da União. Rev. Inf. Legisl., Brasília, a. 40, n. 157, p. 226-227, jan./mar. 2003.

[28] O conceito do princípio da legalidade adquire novos contornos e conteúdo com a ordem jurídica atual, indo além da mera lei em sentido formal, para se firmar uma compreensão mais ampla de juridicidade. É nessa toada que pontua Odete Medauar: “a compreensão desse princípio deve abranger a observância da lei formal, votada pelo Legislativo, e também dos preceitos decorrentes de um Estado Democrático de Direito, que é o modo de ser do Estado brasileiro, conforme reza o art. 1o, caput da Constituição; e, ainda, deve incluir a observância dos demais fundamentos e princípios de base constitucional”. MEDAUAR, Odete. Direito administrativo moderno. 8. ed. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2004. p. 144.

[29] “Assim, nesse novo contexto, o estrito legalismo, fruto de herança continental, sobretudo ibérica, perde força e deve abrir espaço para uma análise mais aprofundada, visando a eficiência.” NÓBREGA, Marcos. O controle do gasto público pelos tribunais de contas e o princípio da legalidade: uma visão crítica. Revista Eletrônica de Direito do Estado (Rede), Salvador, n. 26, p. 9, abr./maio/jun. 2011. Disponível em: . Acesso em: 15 fev. 2016.

[30] Jorge Ulisses Jacoby Fernandes, Tribunal de Contas do Brasil, op. cit., p. 748.

[31] CHAVES, Francisco Eduardo Carrilho. Controle externo da gestão pública: a fiscalização pelo legislativo e pelos tribunais de contas. 2. ed. Niterói: Impetus, 2009. p. 119-120.

[32] SPECK, Bruno Wilhelm. Inovação e rotina no Tribunal de Contas da União: o papel da instituição superior de controle financeiro no sistema político-administrativo do Brasil. São Paulo: Fundação Konrad Adenauer, 2000. p. 156.

[33] CRETELLA JÚNIOR, José. Comentários à Constituição brasileira de 1988. Rio de Janeiro: Forense Universitária, 1992. p. 2788.

[34] Marçal Justen Filho, Curso de direito administrativo, op. cit., p. 1135.

[35] Jorge Ulisses Jacoby Fernandes, Tribunal de Contas do Brasil, op. cit., p. 747.

[36] Tratar a eficiência administrativa como princípio depende do marco teórico utilizado para a compreensão do que se entende por princípio. Na perspectiva de Celso Antônio Bandeira de Mello (Curso de direito administrativo. 29.ed. São Paulo: Malheiros, 2012. p. 54), por exemplo, evidentemente que se pode trabalhar a eficiência administrativa como princípio, sendo ela um mandamento nuclear do sistema jurídico brasileiro (não se podem imaginar outras normas que desconsiderem por completo a eficiência). Em Paulo de Barros Carvalho (Direito tributário, linguagem e método. 3. ed. São Paulo: Noeses, 2009. p. 258) também seria possível enquadrar eficiência como princípio, por ser uma norma jurídica, na categoria dos limites-objetivos, uma vez que visa ela a alcançar outros valores. Por outro lado, adotando-se a linhagem de Humberto Ávila (Teoria dos princípios: da definição à aplicação dos princípios jurídicos. 14. ed. São Paulo: Malheiros, 2013. p. 143), tal figura se enquadraria melhor como um postulado (“normas imediatamente metódicas que instituem os critérios de aplicação de outras normas situadas no plano objetivo da aplicação”). Seguindo as célebres considerações de Ronald Dworkin (Levando os direitos a sério. Tradução de Nelson Boeira. São Paulo: Martins Fontes, 2002. p. 42-43) e Robert Alexy (Teoria dos direitos fundamentais. 2. ed. Tradução de Virgílio Afonso da Silva. São Paulo: Malheiros, 2015. p. 90-91), por sua vez, eficiência ficaria mais adequada sendo tratada como regra (jamais como princípio nessa concepção, já que não se estrutura a eficiência como mandado de otimização, por não se permitir a produção de efeitos em variadas medidas). Em que pesem as divergências conceituais e classificatórias, dificilmente se poderia rotular qualquer uma delas como falsas ou verdadeiras. Destarte, não obstante as variações, neste artigo será utilizado o termo “princípio” ao se referir à eficiência, especialmente devido ao fato do legislador constituinte, no art. 37, caput, ter utilizado essa nomenclatura.

[37] Os termos utilizados nos sistemas alienígenas são diversos. De acordo com Paulo Modesto, “no plano do direito comparado, como se sabe, fala-se em exigência de boa administração (ou bom andamento da administração), em princípio da eficácia, em princípio da racionalização administrativa, em princípio da não burocratização e em economicidade”. MODESTO, Paulo,. Notas para um debate sobre o princípio da eficiência. Revista do Serviço Público — RSP, Brasília, a. 51, n. 2, p. 107, abr./jun. 2000.

[38] Paulo Modesto questiona a assertiva da introdução do princípio da eficiência somente com a Emenda Constitucional no 19/1998: “Essa afirmação pode ser contestada sob diferentes perspectivas. Em primeiro lugar, admite uma desconfirmação formal, literal, no nível do texto constitucional, pois a própria redação original da lei fundamental de 1988 contemplava de forma expressa a exigência de eficiência na administração pública em diferentes disposições. Em outro plano, menos superficial, no plano estruturante dos princípios constitucionais, a afirmação também merece reparos” (Ibid., p. 108).

[39] Celso Antônio Bandeira de Mello, Curso de direito administrativo, op. cit., p.125.

[40] GABARDO, Emerson. Princípio constitucional da eficiência administrativa. São Paulo: Dialética, 2002. p. 21.

[41] BULOS, Uadi Lammêgo. Reforma administrativa (primeiras impressões). Revista de Direito Administrativo — RDA, Rio de Janeiro, v. 214, p. 71, out./dez. 1998.

[42] FRANÇA, Vladimir da Rocha. Eficiência administrativa na Constituição Federal. Revista de Direito Administrativo — RDA, Rio de Janeiro, v. 220, p. 173, abr./jun. 2000.

[43] BATISTA JÚNIOR, Onofre Alves. Princípio constitucional da eficiência administrativa. 2. ed. Belo Horizonte: Fórum, 2012. p. 498-499.

[44] OLIVEIRA, José Roberto Pimenta. Os princípios da razoabilidade e da proporcionalidade no direito administrativo brasileiro. São Paulo: Malheiros, 2006. p. 273.

[45] MORAIS, Dalton Santos. Os custos da atividade administrativa e o princípio da eficiência. Revista de Direito Administrativo — RDA, Rio de Janeiro, v. 237, p. 189, jul./set. 2004.

[46] Odete Medauar, Direito administrativo moderno, op. cit., p. 151.

[47] RAMOS, Gisela Gondin. Princípios jurídicos. Belo Horizonte: Fórum, 2012. p. 482.

[48] Cabe indicar que se está analisando aqui a construção do conteúdo jurídico da eficiência administrativo à luz do entendimento do TCU. Assim, em que pese a posição do Tribunal e de parte da doutrina especializada, não concordamos que celeridade seja, necessariamente, um aspecto inerente da eficiência. Pode-se estar diante de procedimentos que sejam menos céleres que outros com a mesma finalidade, mas que, no caso concreto, se mostrem ineficientes. Logo, a celeridade seria somente um elemento a ser analisado, mas não uma condição sine qua non da eficiência administrativa.

[49] “EMENTA: Ilícita a acumulação de dois cargos ou empregos de que decorra a sujeição do servidor a regimes de trabalho que perfaçam o total de oitenta horas semanais, pois não se considera atendido, em tais casos, o requisito da compatibilidade de horários [...]”.

[50] HARGER, Marcelo. Princípios constitucionais do processo administrativo. 2. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2008. p. 126.

[51] FERRAZ, Sérgio; DALLARI, Adilson Abreu. Processo administrativo. 3. ed. São Paulo: Malheiros, 2012. p. 123.

[52] ÁVILA, Humberto. Moralidade, razoabilidade e eficiência na atividade administrativa. Revista Eletrônica de Direito do Estado, Salvador, n. 4, p. 22-23, out./nov./dez. 2005. Disponível em: . Acesso em: 22 jan. 2016.

[53] A posição da Corte nos parece indicar que o princípio da eficiência seria tratado “como princípio-síntese que agregaria diversos valores ao termo”. CARVALHO, Luciani Coimbra de. A configuração jurídica das compras governamentais por padronização como concretização do princípio da eficiência. Tese (doutorado em direito) — Faculdade de Direito, Pontifícia Universidade Católica de São Paulo, São Paulo, 2012. p. 109.

[54] MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Uma nova administração pública. Revista de Direito Administrativo — RDA, Rio de Janeiro, v. 220, p. 182, abr./jun. 2000.

[55] MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Novos institutos consensuais da ação administrativa. Revista de Direito Administrativo — RDA, Rio de Janeiro, v. 231, p. 141, jan./mar. 2003.

 
 

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